민주주의 국가를 살아가고 있는 우리는 누구나 정치에 대하여 자기 생각을 자유롭게 밝힐 수 있는 권리가 있으며, 다양한 방법을 통해 국가의 일을 결정하는 과정에 직·간접적으로 참여하고 있다.

국민의 이 같은 정치 참여는 민주주의의 기본요소이다. 투표를 통해 정치에 참여하거나 선거를 통해 직업 정치인이 되는 것, 또한 다양한 주제에 대한 토론회나 포럼을 통해 숙의와 합의의 과정을 거쳐 중요한 사안들을 결정하기도 한다.

하지만 이보다 더 적극적인 형태의 민주주의인 '시민참여'와 ‘거버넌스’, 그 제도들에 대해서 하나씩 다루어보고자 한다.

 먼저 시민(주민) 참여(Citizen Participation)란 시민들이 정부의 정책결정과 집행과정에 개입하여 영향력을 행사하는 행위를 의미한다.

우리나라에서는 주로 주민투표, 주민발의, 주민소환, 주민자치, 참여예산 등이 활용되고 있고, 그 중에서도 ‘주민자치’와 ‘참여예산’ 정도가 제도적, 기능적으로 정착이 되어 그 역할을 수행하고 있다고 보여진다.

 이 번에는 ‘주민자치’의 전반을 살펴보고 제도의 확대를 통한 거버넌스의 실현에 대해서 다루어보고자 한다.

물론 진정한 주민자치는 주민자치‘위원회’에서 ‘자치회’로의 전환이라고 하지만 현재 각 지자체마다 관련 조례가 제 각각이고 선출된 지자체장에 의해 확대, 축소가 반복되고 있는 혼돈의 시기가 아닐까 생각한다.

 필자가 주민자치위원회에서 주민자치회로의 전환이 되는 시기에 활동을 했던 경험을 비추어보면 확실히 명칭에 따라 실제 활동하는 범위나 권한, 역할이 크게 차이난다고 할 수 있다.

읍면동 주민자치센터(지역별 명칭 상이)를 단순 운영하고 프로그램을 구상하는 등 주민복지 기능의 일부만 담당하는 주민자치위원회, 또는 실질적 주민자치 실현을 위해 주민총회 개최, 자치계획 수립과 소규모 주민 숙원사업 등을 실현 시킬 수 있는 주민자치회가 그 설치 근거에 따라 대부분의 지자체에서 운영하고 있다.

 2025년 올해도 광역, 기초단위 각 조례를 근거로 자치회 시범 사업 지역이 늘어나거나 없어지고 있다. 자치회와 위원회, 두 기구는 위촉권자가 읍면동장, 단체장으로 다른 것 이상으로 기본적인 역할과 권한 측면에서 매우 큰 차이가 난다.

 실질적인 자치 활동을 할 수 있는 ‘주민자치회’의 실태를 살펴보면 서울시의 경우 2017년 26개동을 시범으로 지정하여 2년 운영 후 시범 지역을 확대하는 방식으로 진행되었고. 2021년 261개동까지 확대되었으나, 이후 개수가 줄어들고 있는 상황이다.

 일부 자치구의 사례로는 회의 파행사태, 공금 유용의혹 등의 논란, 일방적인 예산 삭감으로 총회가 파행되는 등 지역마다 제 각각 어려움을 겪었다.  

 이로 인해 자치회 기구의 존속과 필요성 등에 대한 수많은 논의와 토론이 있었고 다양한 연구도 진행되었다.

 서울연구원에서는 <서울시 주민자치회 시범사업 성과평가와 개선방안 2023>이라는 연구보고서를 통해 서울시는 직접 지원보다 우수 지역사례를 전파하고 공유하는 촉진자이자, 중간 지원자 역할만을 수행해야 한다고 제언하였다.

2024년 서울시의회 행정사무감사에서는 주민자치 활성화 시범사업이 종료되고 급격하게 축소된 예산을 지적하며, 활성화와 함께 청년세대 참여를 촉진하는 목소리도 있었고 <주민자치 활성화 지원 조례 개정안>을 통과시켰다.

 최근 국회에서는 2025년 현재 전국적으로 운영되는 주민자치회가 1,316개에 달하며, 주민자치의 중요성이 강조되고 있는데 현행법상 근거가 없다는 점을 문제로, 그 개선내용을 담은 지방자치법 개정안을 발의했다.

 지방소멸을 막는 유일한 방법은 지방자치, 지방분권이다. 결국 중앙이 가지고 있는 권한을 얼마나 지방자치단체에 부여하느냐의 문제다.

결국 지역 주민들이 직접 지역의 선출된 대표와 머리를 맞대고 지역문제를 해결할 수 있는 숙의의 장에서 지방자치가 실현되는 것이고 그 현장이 민주주의이자 가장 적극적인 정치 참여의 장이라고 할 수 있을 것이다.

 그 현장은 말 그대로 남녀노소, 다양한 사람들이 모여 자신의 동네를 위해 봉사하는 곳이다. 여러 사람이 모인 곳이기 때문에 그에 따른 여러 문제들은 필연적일 수 있다. 하지만 같은 목표를 향해 모인 곳인 만큼 모범적인 주민자치 사례도 넘쳐나고 있다. 민간단체에서는 그 사례를 집약하여 ‘전국주민자치박람회’도 매년 개최하여 확산을 위해 노력하고 있다.

정착을 위한 과도기인지, 정착 후 성장을 위한 성장통을 겪고 있는지는 알 수 없다. 하지만 주민자치가 지방자치의 첫 단추가 될 수 있다는 것은 부정하지 못 할 것이다.

지방자치의 기본법인 지방자치법에 주민자치회의 설치근거를 명확히 하고 그 단체장의 행·재정적 지원을 명문화하는 지방자치법 개정을 통해 국민이 체감할 수 있는 실질적 자치, 거버넌스를 실현할 수 있기를 기대한다.

- 이주호 칼럼니스트                                                           
- 前 경상남도 사회혁신활동가 2기 (2020)               
- 前 창원시 성산구 사파동 주민자치위원 (2020)